martes, 6 de julio de 2010

TEMA I. CONCEPTOS DE MUNICIPIO Y DERECHO MUNICIPAL

http://www.usac.edu.mx/Antologias/dermunicipal.pdf


TEMA 1
CONCEPTOS DEL MUNICIPIO Y DEL DERECHO MUNICIPAL



1.1. CONCEPTO DE MUNICIPIO


La definición etimológica de municipio: "proviene del latín municipium," que es el desempeño de una función que se asume por si misma y se complementa como institución.

Para algunos autores proviene etimológicamente de manus, que es carga, oficio, misión y capio que significa tomar, coger, asumir a la fuerza. Lo que implica la idea del desempeño de una función que se asume o que se recibe de otro, que de algún modo venía ejerciendo.

Municipio es una asociación de vecindad, ubicada dentro de un territorio determinado y que persigue fines comunes que exceden los personales o meramente familiares.
Será municipio la colectividad declarada como tal por la ley, y que reúna los requisitos señalados por la misma; el municipio sólo puede actuar dentro del Estado y los límites que éste fije.
El municipio mexicano es una persona jurídica, en virtud de que tiene un patrimonio propio, posee autonomía para gobernarse y administrar su hacienda pública, se integra por una población que habita en un territorio determinado, es la célula básica que conforma el tejido político, administrativo y territorial de las entidades federativas. La sociedad es un elemento sustancial del municipio, es la parte dinámica y vital del municipio; a través de un nexo causal entre gobierno-sociedad se construye el consenso, dando paso a mejores tomas de decisiones de los gobiernos municipales.

Podemos establecer que es “la organización político-administrativa que sirve de base a la división territorial y organización política de los estados miembros de la federación y que además integra la organización política tripartita del estado mexicano” (federación, entidades federativas y municipio). Responde el municipio a la idea de una organización comunitaria con gobierno autónomo que nace por mandato de lo expresado en el artículo 115 del Pacto Federal.

En cuanto a su regulación jurídica, existen diversos sustentos como: Constituciones locales, leyes orgánicas municipales, bandos municipales, formaciones interiores como reglamentos, acuerdos y circulares entre otros.

Entre los autores de mayor relevancia mencionaremos a Gabino Fraga, que establece que el municipio es una forma en que el estado descentraliza los servicios públicos correspondientes a una circunscripción territorial determinada; por su parte Andrés Serra Rojas considera que es la forma más característica de la descentralización regional en el derecho constitucional y administrativo.

Además, existe general acuerdo en que son cuatro elementos los que constituyen y dan significado a la institución municipal, estos son: población, territorio, gobierno y fines.


1.2. DOCTRINAS DIVERSAS SOBRE LA NATURALEZA DEL MUNICIPIO

Hay dos tendencias dominantes que hablan sobre el origen del Municipio: una teoría sociológica o iusnaturalista y una teoría legalista.

La primera explica la existencia del municipio como una institución de derecho natural, impuesta por necesidades urgentes de la vida humana de una sociedad asentada en una localidad. Se dice que es el reconocer el principio de la solidaridad humana para la seguridad y bienestar del grupo: los vínculos que unen a los elementos de una comunidad se derivan fundamentalmente de la vecindad, de la habitación continua, de la ubicación de un núcleo primario de individuos que viven en un pueblo o en una ciudad y que tienen necesidades económicas, sociales, jurídicas de naturaleza similar. El Municipio nace entonces de manera espontánea, no lo crea el Estado y solo es reconocida su existencia.

Por su parte la teoría legalista afirma que el municipio es una entidad territorial creada por la ley. Es así, como el municipio es una realidad social regulada por el derecho, a partir de sus más remotos orígenes, dándole mayor o menor amplitud.

Otros doctrinarios afirman que el origen del municipio se encuentra bifurcado en "tres
tesis: sociológica, jurídica y ecléctica" que han sido estudiadas, atrayendo cada una múltiples simpatizantes y despertando nutridos debates, a continuación se describen estas tres tesis:

a) Tesis sociológica. El municipio es una formación natural anterior al
Estado y no producto de éste, debido a que el creador no puede ser posterior a la creación.

b) Tesis jurídica. El municipio es una creación del Estado; antes que la
ley declare al municipio como tal, sólo existen congregaciones humanas asentadas en un territorio determinado. El municipio es una entidad territorial humana y jurídica creada por la ley, ya que antes de que la ley denomine municipio a un conglomerado social, éste no existe como municipio, es simplemente un centro de población, es la ley que le da tal carácter y la que le señala sus requisitos, así como su forma de ser.

c) Tesis ecléctica. El municipio es una formación natural, reconocida por
el Estado. armoniza las dos tesis anteriores, requiriéndose para la existencia de un municipio dos elementos esenciales, primero tienen que existir las agrupaciones vecinales y el segundo elemento es el reconocimiento como municipio por la ley.

La tesis ecléctica sobre el origen del municipio, es la que posee mayor argumento empírico y teórico, ya que el municipio al igual que el Estado posee tres elementos constitutivos esenciales que son: territorio, población y gobierno, no se puede concebir un municipio sin uno de estos elementos.

La sociedad humana es un elemento con mayor preponderancia, debido a que es la sociedad la que a través de su inteligencia construye al municipio como mecanismo para satisfacer sus necesidades y hacer posible sus propósitos; el municipio existe por la sociedad, con la sociedad y para beneficio de la sociedad.
NÚMERO DE MUNICIPIOS DE CADA ESTADO DE LA REPUBLICA MEXICANA
Aguascalientes
11
Baja California
5
Baja California Sur
5
Campeche
11
Chiapas
118
Chihuahua
67
Coahuila
38
Colima
10
Durango
39
Guanajuato
46
Guerrero
81
Hidalgo
84
Jalisco
126
Estado de México
125
Michoacán
113
Morelos
33
Nayarit
20
Nuevo León
51
Oaxaca
570
Puebla
217
Querétaro
18
Quintana Roo
9
San Luis Potosí
58
Sinaloa
18
Sonora
72
Tabasco
17
Tamaulipas
43
Tlaxcala
60
Veracruz
212
Yucatán
106
Zacatecas
58

POR POBLACIÓN
México, D. F.
Iztapalapa
1.820.888

Estado de México
Ecatepec de Morelos
1.688.258

Jalisco
Guadalajara
1.600.940

Puebla
Puebla de Zaragoza
1.485.941

Baja California
Tijuana
1.410.700

Chihuahua
Juárez
1.313.338

Guanajuato
León
1.278.087

México, D. F.
Gustavo A. Madero (Distrito Federal)
1.193.161

Jalisco
Zapopan
1.155.790

Estado de México
Nezahualcóyotl
1.140.528

Nuevo León
Monterrey
1.133.814

Estado de México
Naucalpan de Juárez
821,442


1.3. ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL MUNICIPIO

Para que el municipio exista, debe reunir los siguientes elementos estructurales:

Un elemento humano (población), un elemento físico (territorio) y por ultimo también un elemento formal (gobierno).

ELEMENTO HUMANO
Este elemento, se configura por la reunión de un grupo determinado de personas, cuyo número se marca constitucionalmente como mínimo, en el que se configura una colectividad de seres racionales y libres, con singular identidad y dotados de un destino individual propio. Al mismo tiempo, sin perder su cualidad de personas singulares, éste grupo humano tienen sentido de pertenencia colectiva que se genera y fortalece a través de relaciones de vecindad, que reglan comportamientos comunes sin afectar la individualidad.

ELEMENTO FISICO
Aquí se incluye, el espacio geográfico terrestre, dentro del cual se asienta la comunidad, y cuya superficie también se delimita en la geografía de una entidad federativa determinada. Este espacio geográfico, sirve de asiento a la población y en el se desenvuelva cotidianamente la vida colectiva e individual de los integrantes del elemento humano. Es lugar donde se desarrollan actividades y relaciones personales.

ELEMENTO FORMAL
Este elemento indica que los dos anteriores deben estar formalmente configurados de acuerdo a las leyes. Ello hará que los habitantes tengan la formación suficiente para entender que se está dentro del orden jurídico. Lo anterior es fundamental para lograr salvaguardar el orden, la unidad y el equilibrio social, en el seno de la comunidad, ya que el gobierno en el municipio no queda al arbitrio de los titulares de las dependencias, ni la ciudadanía esta en libertad de acatar o no el ordenamiento legal Implica también, que en el municipio, la autoridad dispone de elementos de fuerza para cuidar de la seguridad y mantener el orden entre la comunidad, nos referimos a realizar la labor de prevención, que es la asignada fundamentalmente a la policía municipal.

Un municipio es una
entidad administrativa que puede agrupar una sola localidad o varias, pudiendo hacer referencia a una ciudad, pueblo o aldea.

El municipio está compuesto por un
territorio claramente definido por un término municipal de límites fijados (aunque a veces no es continuo territorialmente, pudiendo extenderse fuera de sus límites con enclaves y presentando enclaves de otros municipios) y la población que lo habita (regulada jurídicamente por instrumentos estadísticos como el padrón municipal y mecanismos que otorgan derechos, como el avecindamiento o vecindad legal, que sólo considera vecino al habitante que cumple determinadas características –origen o antigüedad y no al mero residente).

El municipio está regido por un órgano colegiado denominado
ayuntamiento, municipalidad, alcaldía o concejo, encabezado por una institución unipersonal: el alcalde (en el Antiguo Régimen en España había un alcalde por el estado noble y otro por el estado llano; y en las principales ciudades un corregidor designado por el rey). Por extensión, también se usa el término municipio para referirse al ayuntamiento o municipalidad en sí. En la mayoría de Estados modernos, un municipio es la división administrativa más pequeña que posee sus propios dirigentes representativos, elegidos democráticamente. En algunos municipios españoles todavía funciona el régimen medieval de gobierno, gestión y decisión por participación asamblearia denominado concejo abierto.

AUTONOMÍA
TEORIA DEL MUNICIPIO COMO ENTE AUTÓNOMO Y LIBRE

Para explicar al municipio, esta teoría sostiene que se trata de un ente reconocido por el derecho, cuyas características singulares son: Ser autónomo, lo que le da la posibilidad legal de elegir entre sus propios ciudadanos, a los funcionarios que lo gobiernen y administren para que apliquen sus propias leyes; tiene personalidad jurídica propia reconocida por la ley en el Código Civil. Además tiene, maneja y administra libremente un patrimonio propio; no deriva subordinado jerárquicamente al Estado; cuenta con su propia recaudación y está facultado para administrar libremente su hacienda. Ser libre, lo que se refleja en que tiene amplio manejo en su régimen interno ya que hay ausencia de todo tipio de coacción física o moral; pero ello, no lo excluye de la que necesariamente debe permanecer subordinado externamente a la legislación local y nacional.



1.4. CONCEPTO DE DERECHO MUNICIPAL

Adriano G. Carmona Romay. (Municipalista Cubano).
“Es el conjunto de principios legales y normas de jurisprudencia referentes a la integración, organización y funcionamiento de los gobiernos locales.

Ives de Oliveira (Municipalista brasileño)
“Es el ordenamiento jurídico de la administración pública municipal y atañe a las respectivas relaciones en un radio de acción tan amplio que tiene por límite las propias manifestaciones de la vida municipal”.

Adolfo Korn Villafañe (Municipalista Venezolano)
“Es una rama científicamente autónoma del derecho público político, con acción pública, que estudia los problemas políticos, jurídicos y sociales del organismo y que guarda estrecho contacto con el derecho administrativo, con el derecho impositivo, con el derecho rural, con la historia institucional y con la ciencia del urbanismo”.

“Es la parte del Derecho Público que estudia lo relativo al Municipio. Es el enfoque de la ciencia jurídica destinado a investigar el origen histórico, la naturaleza, definición, elementos y fines de la institución municipal, así como su inserción en el Estado, sus relaciones, competencia y demás aspectos del gobierno, administración y finanzas locales.


1.5. AUTONOMÍA CIENTÍFICA Y DIDACTICA

Hoy en día, todavía es discutida la autonomía científica y didáctica del derecho municipal; hay quienes negaron y todavía niegan dichos aspectos y hay otros que defienden ambas autonomías.

Entre los que incluyen la materia municipal dentro de otras ramas jurídicas, se encuentran los siguientes:

a) Como parte especializada del derecho administrativo: Rafael Bielsa manifestaba “lo que ha dado cuerpo al derecho municipal, ha sido mas que lo jurídico, el elemento político del municipio, el sentido de civismo, el concepto de gobierno propio”. Por ello al igual que otros tratadistas como Marienhoff, Fiorini, Villegas Basavilbaso, han establecido que el derecho municipal es parte del derecho administrativo.
b) Como parte especializada del derecho constitucional: Esta opinión se basa en la circunstancia de que, al estudiarse el sistema institucional del país, siempre se hace referencia al municipio; además que normalmente las constituciones tienen normas al respecto.,
c) Como parte especializada del derecho público provincial: Lo que puede ocurrir únicamente en los países de organización federal, donde existen tres órdenes gubernamentales, cuyas instituciones son investigadas por el derecho público provincial.
d) Como parte especializada del derecho político: Tal como postulaba Luis L. Longhi “por sus antecedentes de carácter universal, por la naturaleza de sus relaciones de carácter político y por las proyecciones que puede alcanzar, bien merece ser considerado como una de las tantas ramas que integran el derecho político”.

Existen otros tratadistas en su mayoría municipalistas, que consideran la autonomía científica y didáctica del derecho municipal. El precursor de este criterio fue Adolfo Korn Villafañe, al plantear su disidencia conceptual sobre la naturaleza del derecho municipal, al afirmar “no es lícito identificar al derecho municipal ni con el derecho administrativo, ni con el derecho constitucional, aunque mantiene con estas dos asignaturas, acentuadas relaciones de interdependencia científica. El derecho municipal es una rama científicamente autónoma dentro del derecho público político y posee problemas propios, los problemas del urbanismo que lo diferencian antológicamente del derecho constitucional y del derecho administrativo”.

Esta posición fue seguida y estudiada por Clodomiro Savalía, Greca que en un principio no promulgaba esta postura y que con el tiempo fue seguidor del criterio, Mouchet, Daña Montaño, etc.

No se puede defender el carácter científico del Derecho Municipal, sin tener presentes los conceptos de objeto y método.

El objeto del Derecho Municipal es la propia materia de este derecho, es decir el municipio; se piensa que el derecho municipal partiendo de la base sociológica y del análisis histórico de la institución comunal debe abarcar el derecho municipal político (que estudia la teoría del municipio), el derecho municipal constitucional (referido a las estructuras gubernativas locales), el derecho municipal administrativo (que investiga al municipio como administración local), y el derecho municipal financiero (que analiza las finanzas locales), es decir, las distintas partes del derecho municipal donde se aplican los principios de esta ciencia.

Respecto al método, señala Dana Montaño, “materias como el derecho municipal requieren, por su naturaleza, el método histórico-político, por la misma razón que las ciencias relativas a la organización del Estado y de los entes públicos menores no pueden prescindir de la historia y de la política científica”.

Se comparte el criterio de que esta disciplina le resulta insuficiente para aprender su objeto el método exegético, más propio del derecho privado y que solo alcanza al análisis de los textos legales.

Autonomía didáctica
Se considera fundamental el estudio de la ciencia del derecho municipal en todas las escuelas y facultades de derecho, se debe pugnar por las reformas a los planes de estudio de las facultades de derecho del país de los siguientes cursos de derecho público político, a razón de uno por año de carrera y en este orden: derecho político, derecho constitucional, derecho provincial, derecho municipal y derecho administrativo.

La importancia teórica y practica del derecho municipal, no solo aconseja su estudio en cátedras de las facultades de derecho para la formación de abogados, es imprescindible la creación de organismos dedicados al exámen e investigación del municipio y del urbanismo, para fomentar la conciencia municipalista, perfeccionar las instituciones locales, capacitar a los funcionarios públicos. Otras modalidades que deben plantearse es la realización de cursos, congresos, seminarios y la intensificación de las relaciones intermunicipales.

1.6. RELACIONES DEL DERECHO MUNICIPAL

Según Carmona Romay:

Vinculó a la ciencia del gobierno municipal con ciencias auxiliares y ciencias relacionadas; las primeras son:

La sociología
Las ciencias políticas
a) Historia de las instituciones políticas
b) Teoría General del Estado
c) Ciencia del gobierno
d) Ciencias de la administración
Las ciencias jurídicas
a) Derecho Constitucional
b) Derecho administrativo
c) Derecho Municipal
d) Derecho Fiscal
e) Derecho Civil
f) Derecho penal
g) Derecho Procesal
h) Derecho mercantil
Administración pública y administración municipal
Economía Política
Urbanismo
Estadística
Higiene Pública

Las segundas, designadas ciencias relacionadas porque le prestan datos y noticias son:

Historia de las ideas políticas
Historia General
Derecho Internacional (público y privado)
Geografía, etc.

De todas las relaciones cabe señalar las más estrechas con la disciplina que estudiamos, es decir: el derecho político, el derecho administrativo, el derecho constitucional y el derecho financiero.

El derecho político brinda su método y sus estudios sobre teoría del Estado, régimen político, descentralización, participación política, etc., de aplicación en la teoría del municipio, la democracia local, la posición del municipio en el Estado, etc.

El derecho constitucional establece los principios fundamentales del régimen municipal y de la organización política y administrativa del país, lo que resulta básico para el derecho municipal.

El derecho administrativo ofrece su amplia temática para el estudio del municipio como administración local, que tiene entre sus clásicas funciones, la de prestar los servicios públicos, ejercitar poder de policía, ser titular del dominio público, realizar contratos administrativos, etc., y que revelan la importancia de estas relaciones.

El derecho financiero, con su triada del gasto público, recurso público y presupuesto, mantiene vigoroso nexo con el derecho municipal en lo0s aspectos relativos a las finanzas locales.



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